行政訴訟俗稱“民告官”。行政訴訟法修正案草案23日提請(qǐng)十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議。這是自1989年通過后，這部“民告官”法的首次修改。總共51條的修正案草案，表明立法機(jī)關(guān)決定對(duì)這部法律進(jìn)行大幅度修改，著力解決行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題。
1
征地拆遷侵權(quán) 納入行政訴訟
【草案】
法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：
認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的。
認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的。
認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的。
認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。
【解讀】 姜明安（北京大學(xué)教授）：現(xiàn)在修改稿第12條增加的幾類行為，如沒收違法所得、行政強(qiáng)制執(zhí)行、變更、撤銷、撤回行政許可、違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)等，并非對(duì)受案范圍的擴(kuò)大，按照原法第11條第8項(xiàng)，相對(duì)人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，同樣可訴，只是原法沒有明確列舉。
列舉對(duì)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍并不是一個(gè)好辦法，即使再列舉若干種，仍然會(huì)有很多遺漏。好的做法就是不列舉可訴行為，只列舉不可訴行為。除了不可訴行為，其他都是受案范圍，這對(duì)相對(duì)人最有利。當(dāng)然，受案范圍如果仍必須采用正面列舉和負(fù)面清單相結(jié)合的方法，則多列舉一些可訴行為自然比少列舉一些好，特別是對(duì)那些最廣泛、最經(jīng)常、最直接涉及公民權(quán)益，從而最可能侵害公民權(quán)益的行政行為，應(yīng)盡量多列入。
【案例】 據(jù)新華社報(bào)道，吉林省社會(huì)科學(xué)院副院長黃文藝介紹，吉林省一地級(jí)市有個(gè)不成文的規(guī)定，涉及拆遷事件，百姓到法院起訴，不予立案，這也就客觀造成“民告官”立案難。
2
“民告官”案可口頭起訴
【草案】
起訴應(yīng)當(dāng)向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本。書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對(duì)方當(dāng)事人。
【解讀】 姜明安：修改稿規(guī)定口頭起訴是為了方便不會(huì)寫起訴狀的老百姓，是司法便民的體現(xiàn)�？陬^起訴并不會(huì)導(dǎo)致濫訴，因?yàn)樵V訟是要交訴訟費(fèi)的。
楊建順（中國人民大學(xué)法學(xué)教授）：口頭起訴是一種特殊關(guān)照，有一定的現(xiàn)實(shí)意義，隨著國民教育水平的提高，不能書寫起訴狀的越來越少了，法律在關(guān)注了大多數(shù)人利益訴求的同時(shí)，也同時(shí)考慮到了個(gè)別的特殊情況，進(jìn)行了安排，更加人性化、科學(xué)理性，維護(hù)了社會(huì)弱勢群體的訴訟權(quán)利。
隨著訴訟走向規(guī)范化、程序化，應(yīng)該更加重視書面文書的效力，口頭起訴相對(duì)還是具有一定的隨意性。因此在口頭起訴前限制了條件，并非誰都可以進(jìn)行口頭起訴，只能在特殊情況下，照顧特殊群體的特殊訴求，保障訴權(quán)。
3
起訴狀有啥錯(cuò) 法院應(yīng)全告知
【草案】
人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時(shí)當(dāng)場予以登記，并出具注明日期的書面憑證。起訴狀內(nèi)容欠缺或有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。
【解讀】 楊建順：這是一種程序化的明確規(guī)定，是在原本發(fā)條的基礎(chǔ)之上進(jìn)行了具體的量化。實(shí)際上這樣的規(guī)定在行政許可法中對(duì)于行政機(jī)關(guān)有類似要求，將大大提高案件受理的時(shí)效性，通過明確的程序，提高效率，將行政過程當(dāng)中的程序理念引入到了行政訴訟法中，用注明日期的書面憑證，給法院自身一個(gè)限制，防止對(duì)于案件拖延辦理。將原本強(qiáng)調(diào)的法官釋明權(quán)，轉(zhuǎn)化為權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，也是公正程序、正當(dāng)程序理念的體現(xiàn)，杜絕了法院系統(tǒng)內(nèi)“門難進(jìn)、事難辦、臉難看”的情況，減少法院行政化。
【案例】 據(jù)新華社報(bào)道，河南省焦作市一家酒店職工反映，該市工商局僅憑個(gè)人提供的虛假材料，就將屬于職工的酒店過戶給他人。職工為了維權(quán)，向焦作市山陽區(qū)人民法院提起行政訴訟，結(jié)果是法院不予立案。
4
法院有權(quán)認(rèn)定紅頭文件違法
【草案】
公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。
人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。
【解讀】
為何不直接否定“紅頭文件”？
姜明安介紹，“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”就是平時(shí)所說的“紅頭文件”。所謂“有權(quán)機(jī)關(guān)”是指依法對(duì)這些“紅頭文件”享有審查、撤銷或改變權(quán)限的機(jī)關(guān)。
為何此次修法不直接授權(quán)法院否定“紅頭文件”？姜明安認(rèn)為這是基于兩個(gè)考慮。一是出于國家機(jī)關(guān)分工的考慮，制定、改變或者撤銷“紅頭文件”是行政職權(quán)的范疇，審查“紅頭文件”合法性是法院職權(quán)的范疇。
二是行政機(jī)關(guān)具有行政管理的專門知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，且“紅頭文件”大多涉及的是政策問題而非法律問題，由行政機(jī)關(guān)自己改變或者撤銷“紅頭文件”可能比由法院改變或者撤銷更為適當(dāng)。
“當(dāng)然，法院在審判過程中不適用相應(yīng)的‘紅頭文件’，實(shí)質(zhì)上就是否定它。行政機(jī)關(guān)事實(shí)上必須對(duì)有問題的‘紅頭文件’予以改變或撤銷。否則，如果行政相對(duì)人再以具體行政行為違法而告到法院，它還要敗訴�！苯靼舱f。據(jù)新華社電
“紅頭文件”能否單獨(dú)被訴？
姜明安等多位法學(xué)專家曾建議對(duì)“紅頭文件”可以“有限直接訴”，即在一般情形下，行政相對(duì)人對(duì)抽象行政行為只能“附帶訴”，但如果相應(yīng)規(guī)范性文件不經(jīng)具體行政行為即可造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害，相對(duì)人則可直接對(duì)該抽象行政行為提起訴訟。
專家舉出一個(gè)案例予以說明：某商品包裝箱有中英兩種文字，其英文字體稍大于中文字體。某日，一行政機(jī)關(guān)發(fā)布“紅頭文件”，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則，每件商品罰款若干。
對(duì)于這種抽象行政行為，如果采用“附帶訴”的方式，只有當(dāng)商店購買商品后出售商品被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其商品包裝箱上的英文字體大于中文字體并對(duì)之予以罰款時(shí)，商店才能對(duì)該規(guī)范性文件起訴。但是，如果該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，所有商店即不購進(jìn)使用這種包裝箱的商品，致使生產(chǎn)該商品的企業(yè)大量商品積壓在倉庫，賣不出去，不得不把這些商品的包裝箱全部拆除、重做和更換，其損失巨大。
但是該生產(chǎn)企業(yè)卻因沒有受到行政處罰（沒有具體行政行為）而不能提起行政訴訟。盡管該規(guī)范性文件明顯違法——其沒有讓相對(duì)人賣掉原有商品就生效，違反了規(guī)范性文件不得溯及既往的法律原則，從而導(dǎo)致相對(duì)人的巨大損失。
“對(duì)這種情形應(yīng)為相對(duì)人提供一個(gè)救濟(jì)途徑：如果相應(yīng)抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為就可能造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害，相對(duì)人可直接對(duì)該抽象行政行為提起訴訟，請(qǐng)求人民法院撤銷該抽象行政行為或確認(rèn)該抽象行政行為違法，以避免實(shí)際損害的發(fā)生。”姜明安說。
據(jù)新華社電
【案例】 據(jù)新華社報(bào)道，安徽省望江縣舒美特化纖股份有限公司是當(dāng)?shù)卣M(jìn)的一家企業(yè)，2008年1月經(jīng)省環(huán)保廳批復(fù)允許該公司投產(chǎn)，然而該公司排放的廢氣十分難聞，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境和百姓生活帶來了嚴(yán)重影響。
為此，當(dāng)?shù)卮迕駥不帐…h(huán)保廳告上法院，指出當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的審批行為程序違法、運(yùn)用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。該案一審合肥市蜀山區(qū)法院審理認(rèn)為，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門在受理企業(yè)申請(qǐng)后進(jìn)行了審批前公示，“環(huán)評(píng)函”行為事實(shí)清楚，程序合法，于是駁回了村民行政訴訟的請(qǐng)求。
5
縣以上政府被訴由中級(jí)法院管轄
【草案】
高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。
對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄。
【解讀】
姜明安(北京大學(xué)教授)：基層法院跨行政區(qū)域管轄一審案件對(duì)于打破地方干預(yù)的困境會(huì)有較重要的作用。但是，僅有這一舉措是不可能完全解決地方干預(yù)問題的。要解決地方干預(yù)問題，還必須進(jìn)行體制改革和司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制的改革以及法官制度的改革。即使未來實(shí)現(xiàn)地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物權(quán)上收，地方法院脫離地方行政區(qū)域設(shè)置的改革仍然是必要的。
否則，地方即使管不了你法院的人財(cái)物，你還在人家縣里的地盤上吃喝拉撒，你的組織關(guān)系還在人家縣里，你的家人還在人家縣里的單位工作，你的小孩還在人家縣里的學(xué)校上學(xué)，你就還是難于完全擺脫地方的影響。
【案例】
今年3月，山東試點(diǎn)“民告官”異地審理。試點(diǎn)中級(jí)法院可確定2-3個(gè)基層法院作為集中管轄法院，管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件。
6
民事行政訴訟案法院可一并審理
【草案】
行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決因具體行政行為影響民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的民事爭議的，人民法院可以一并審理。人民法院決定一并審理的，當(dāng)事人不得對(duì)該民事爭議再提起民事訴訟。
當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)就民事爭議所做的裁決不服提起行政訴訟的，人民法院依申請(qǐng)可以對(duì)民事爭議一并審理。
【解讀】
信春鷹（全國人大常委會(huì)法工委副主任）：當(dāng)前，有些具體行政為引起的爭議，往往伴隨著相關(guān)的民事爭議。這兩類爭議依照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案，分別審理，浪費(fèi)了司法資源，有的還導(dǎo)致循環(huán)訴訟，影響司法效率，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
馬懷德：民行交叉案件是行政訴訟實(shí)踐中很大的問題。過去此類案件大多是分別立案、審理、判決，這種做法很容易會(huì)造成判決的不一致和沖突的問題。有的時(shí)候，這種情況還面臨行政訴訟輸了，又打民事訴訟，拖延訴訟執(zhí)行。這樣不利于解決爭議，也會(huì)導(dǎo)致判決間的不統(tǒng)一，修改后將解決這個(gè)問題。
【案例】
據(jù)上海媒體報(bào)道，2012年4月，上海一私人“博物館”遭強(qiáng)拆，主人稱丟失價(jià)值上億藏品，告閔行區(qū)政府索賠2.89億元，這次強(qiáng)拆引發(fā)的訴訟官司被稱為“有史以來最貴民告官案”。目前，案件仍在審理中。
7
行政處罰不公正法院可判決變更
【草案】
行政處罰顯失公正，或者其他具體行政行為涉及對(duì)款額的確定或者認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減少原告的利益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請(qǐng)求相反的除外。
【解讀】
馬懷德（中國政法大學(xué)副校長）：在現(xiàn)行行政訴訟法中，只是對(duì)于政府部門的行政處罰顯失公正的，法院在審理行政案件時(shí)可以變更。草案對(duì)判決變更的范圍加以擴(kuò)大。從目前條文中的內(nèi)容看，已經(jīng)涉及行政收費(fèi)、行政許可、行政強(qiáng)制等其他行政裁定范圍。該條款如果最終通過，對(duì)于政府行為的法制化監(jiān)督會(huì)有重大作用，可以促使政府在做行政裁定時(shí)更加審慎，法院也將對(duì)政府的各類行政裁定起到重要的監(jiān)督作用。
8
法院不接收訴狀責(zé)任人將獲處分
【草案】
對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可向上級(jí)法院投訴，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
【解讀】 楊建順（中國人民大學(xué)法學(xué)教授）：修正案草案中，使用“投訴”一詞，也就意味著其形式會(huì)更加靈活化。
如果是“申訴”，那么它有一定的程序要求，但是“投訴”的意思，就是把信息傳遞到上一級(jí)法院。
只要符合不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以將訴求傳達(dá)到上一級(jí)法院，這將強(qiáng)化上級(jí)法院的裁判指導(dǎo)。
原本上級(jí)法院就有裁判指導(dǎo)權(quán)，這次也是在以往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)基礎(chǔ)上，形成了法律草案，是操作流程上規(guī)范化的具體體現(xiàn)。
【案例】 據(jù)中國新聞周刊報(bào)道，2009年7月初，北京律師王令因代理上海塌樓事件當(dāng)事人訴該市閔行區(qū)有關(guān)政府部門的案件，到閔行區(qū)法院立案。該院立案庭法官拒絕立案，但給出的理由是:被告區(qū)政府的意見是讓你們冷靜一下，所以我們不立案。
9
發(fā)現(xiàn)問題判決檢察院應(yīng)抗訴
【草案】
最高檢對(duì)各級(jí)法院已發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院已發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)存在再審法定情形的，應(yīng)提出抗訴。地方各級(jí)檢察院對(duì)同級(jí)法院已發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)存在再審法定情形的，可向同級(jí)法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)檢察院向同級(jí)法院提出抗訴。
【解讀】
信春鷹：現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)提出抗訴。新修訂的民事訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的監(jiān)督進(jìn)行了細(xì)化，此次行政訴訟法在這個(gè)方面參照了修改后的民事訴訟法。
馬懷德：現(xiàn)行法律中提出的檢察院對(duì)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。具體抗訴的條款比較模糊，沒有草案中規(guī)定的這么細(xì)化。草案中這部分內(nèi)容對(duì)檢察院抗訴的級(jí)別說得比較具體，重點(diǎn)是上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院抗訴，同級(jí)檢察院只能向同級(jí)法院提出檢察建議，申請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴。這是考慮到同級(jí)檢察院與同級(jí)政府、同級(jí)法院之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，同級(jí)抗訴的效果有限，所以通過上級(jí)檢察院抗訴，更有力地監(jiān)督下級(jí)法院和政府部門。
10
拒不執(zhí)行判決可拘行政官員
【草案】
人民法院可將行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告。拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，人民法院可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
【解讀】
應(yīng)松年（中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長）：當(dāng)前，個(gè)別基層行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決，是一種藐視法律的行為。現(xiàn)行行政訴訟法中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定，主要以罰款，或向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議為主，沒有很嚴(yán)厲的懲罰措施。草案提出將行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留是非常嚴(yán)厲的懲戒措施。
【案例】
甘肅省隴南一水電開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)理王四平多年前在宕昌縣投資開發(fā)水利資源，當(dāng)?shù)匕l(fā)改委將同一項(xiàng)目又批給了另一家企業(yè)，為此他將當(dāng)?shù)匕l(fā)改委告上了法庭。4年后雖然勝訴，但是執(zhí)行起來很困難。
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