如何看待轉(zhuǎn)變政府職能(如何看待宏觀經(jīng)濟形勢和政策措施)
——訪中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱
推進政府職能轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)經(jīng)濟升級的制度保障。新一屆政府成立以來，多次提出要打造中國經(jīng)濟升級版，并將之作為國務(wù)院工作的重大戰(zhàn)略和目標。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，必須大力推進政府職能轉(zhuǎn)變。李克強總理在3月17日記者招待會承諾，在未來5年把國務(wù)院現(xiàn)有的1700多項行政審批事項再精簡1/3，以及兩會后國務(wù)院各部門緊鑼密鼓地進行行政審批事項的清理、取消、下放等舉措，給人留下深刻印象。
新一屆政府運行100多天
轉(zhuǎn)變政府職能是本輪行政體制改革中最大亮點
新一屆政府組建之后，著力推進行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能方案的實施，思路清，力度大。轉(zhuǎn)變政府職能是本輪國務(wù)院行政體制改革中最大的亮點，也是“內(nèi)涵式”改革的集中體現(xiàn)，有三個突出特點。
快速部署了改革方案的實施。在新一屆政府召開的第一次國務(wù)院全會上，就對已經(jīng)確立的各種改革選項、包括轉(zhuǎn)變政府職能的六大舉措中所涉及的具體內(nèi)容，逐一落實，明確參與單位和責任單位，并列出了改革完成的時間表。緊接著又召開了落實行政體制改革與轉(zhuǎn)變政府職能方案的全國電視電話會議，進行了整體部署。其行動之迅速、作風之務(wù)實，給人們留下了深刻印象，提升了社會公眾對行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的信心。
取消和下放了165項行政審批事項。簡政放權(quán)、深化行政審批制度，是這次行政體制改革與轉(zhuǎn)變政府職能中的關(guān)鍵。正像李克強總理所說：“企業(yè)新上一個項目，要經(jīng)過27個部門、50多個環(huán)節(jié)，時間長達6—10個月，這顯然會影響企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)的積極性”。為了盡快落實改革方案，新一屆政府成立以來，已經(jīng)分三次取消和下放了165項行政審批事項。比如5月16日，國務(wù)院公布取消和調(diào)整的117項行政審批事項中，能源類項目數(shù)量居首，明確在主要河流建設(shè)以外的水電站、風電站、分布式燃氣發(fā)電項目以及部分煤礦、電網(wǎng)、油氣管輸?shù)软椖�，都將交由地方政府投資部門核準。這對促進我國能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)動企業(yè)的積極性，發(fā)揮地方政府的作用，無疑會產(chǎn)生重要影響。
及時修訂相關(guān)法律和法規(guī)，為行政審批制度改革提供法制保障。行政審批和許可，都是通過法律或者法規(guī)的形式固化下來的。簡政放權(quán)、改革行政審批制度也必須有法制的跟進。為了給審批制度改革提供法制保障，十二屆全國人大常委會第三次會議上，對煤炭法等12部法律進行修改。此次修改，正是以立法手段推進行政審批改革，也是對以往改革成果的固化。其核心就是取消和下放行政審批權(quán)。以煤炭法修改為例，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。此次煤炭法的修改，主要內(nèi)容是取消了設(shè)立煤炭經(jīng)營企業(yè)的行政審批，而交由市場主體自己決定。
這些，不僅體現(xiàn)了發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用這一思路，而且也給各類資本的競爭提供了一個公平的市場環(huán)境。
政府越位錯位問題較嚴重
市場配置資源的基礎(chǔ)性地位受到影響
轉(zhuǎn)變政府職能，在行政體制改革中具有十分突出的地位。
多年來，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧撕艽蟮倪M展。以與轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)聯(lián)度最高的行政審批制度改革為例，從1998年深圳市實行“首問責任制”開始拉開了審批制度改革的序幕后，全國各地都不斷推進這項改革。比如國務(wù)院從2002年以來通過6次改革，共取消審批事項高達2497項，占國務(wù)院所有審批事項的69.3%。其間，全國31個省(區(qū)、市)累積共取消3.7萬項行政審批事項，占原有總數(shù)的68.2%。
即使如此，政府在公共治理中管得過多的問題仍然比較突出，越位、錯位的問題也比較嚴重，直接影響了市場配置資源的基礎(chǔ)性地位，也影響了社會作用的發(fā)揮。
目前制約我國政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素主要來自三個方面。一是行政審批事項依然過多，少數(shù)地方、部門設(shè)置審批、許可的隨意性大，程序不規(guī)范，暗箱操作以及公務(wù)員的審批自由裁量權(quán)過大。二是部門利益成為影響政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。有人把部門利益形象地概括為“權(quán)力部門化、部門利益化、利益?zhèn)�人化，個人利益被法定化”。如果部門利益不能得到有效的遏制，包括簡政放權(quán)在內(nèi)的行政審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能，都很難有實質(zhì)性進展。三是政府官員的管理理念，也是影響政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。由于我國長期堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，一個地方GDP增長對官員的升遷往往影響很大，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)的意識中產(chǎn)生了對GDP 的過度依賴，自覺不自覺地形成政府過多干預(yù)經(jīng)濟的思維，片面理解政府的基本角色和功能定位，這對轉(zhuǎn)變政府職能形成了潛在的阻力。
促進政府職能轉(zhuǎn)變，如果不能從價值層面和觀念層面有所突破，很難從根本上解決問題。正是針對上述問題，本次國務(wù)院機構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能改革方案中，把轉(zhuǎn)變政府職能放在了突出的位置。
傳統(tǒng)發(fā)展方式很難維持
政府必須放權(quán)，激發(fā)市場和社會的活力
本輪國務(wù)院行政體制改革圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，不僅提出了未來政府職能主要是“營造良好的環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)以及保障社會的公平正義”的改革目標，而且圍繞這一目標的實現(xiàn)，還采取了六大舉措，這些都是過去所沒有過的。
政府向市場放權(quán)、政府向社會放權(quán)、中央政府向地方政府放權(quán)以及優(yōu)化政府職能配置、改善宏觀調(diào)控、建立政府管理的基礎(chǔ)性制度等，明確了具體的改革內(nèi)容和操作路徑。
為了發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，本次改革取消了大量的投資審批權(quán)和對生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批權(quán)，如必須保留的，也要盡量下放給地方；為了鼓勵社會成員創(chuàng)業(yè)，改革企業(yè)注冊登記管理制度，簡化環(huán)節(jié)，降低準入制度，減少行政事業(yè)性收費。無論是發(fā)揮市場的作用還是激活社會的活力，都會產(chǎn)生深遠影響。
一方面，傳統(tǒng)的發(fā)展方式在某種意義上說很難再維持下去了，有幾個難以為繼：即低成本出口戰(zhàn)略以美國的金融危機爆發(fā)為標志難以為繼、低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以為繼、資源和環(huán)境的傳統(tǒng)使用方式難以為繼等。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式只能往前走，不能往后退。
另一方面，目前中國經(jīng)濟下行的壓力也在加大，如果繼續(xù)過度依賴投資等經(jīng)濟刺激手段可能會帶來產(chǎn)能過剩等更大的問題。因此，確立新的思維，比如避免流動性泛濫，大幅放活市場，通過轉(zhuǎn)變政府職能，向市場、向社會放權(quán)，激發(fā)市場和社會的活力，必將為經(jīng)濟增長和升級產(chǎn)生極大推力，無疑將為經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。
這樣，不僅能把“十二五”提出的轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這條主線貫穿始終，而且還有可能走出一條打造中國經(jīng)濟升級版的新路徑。正是從上述意義上看，轉(zhuǎn)變政府職能就顯得尤為重要，也十分緊迫。
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